1. Definição de ato de polícia
A atividade de segurança pública é privativa dos órgãos
policiais previstos no art. 144, caput, da C. F. O Estado é o responsável pela manutenção da
ordem pública em seus aspectos segurança pública, tranqüilidade e
salubridade pública. Somente os agentes que integram as forças
policiais encontram-se legitimados para praticarem atos voltados para a
preservação da ordem pública.
As forças policiais utilizam-se do poder de polícia para
limitarem os direitos que são assegurados ao cidadão e que não são
absolutos, devendo seu exercício obedecer a ordem pré-estabelecida. O
poder de polícia pode ser entendido como sendo o conjunto de atribuições
da administração tendentes ao controle dos direitos e liberdades das
pessoas naturais ou jurídicas, a ser inspirado no bem comum (GARIBE,
Maurício, BRANDÃO, Alaor Silva. Os
Limites da Discricionariedade do Poder de Polícia. A Força
Policial no 23, São Paulo, p. 18, jul./ago./set., 1999).
O ato de polícia é um ato administrado possuindo requisitos e
atributos, que são necessários para a sua validade. No entender de Álvaro
Lazzarini, “os
atos de
polícia são
atos administrativos, e sujeitam-se aos mesmos princípios norteadores
de tais
atos, devendo
ter, inclusive,
a mesma
infra-estrutura, e seus elementos constitutivos (LAZARINI, Álvaro.
Estudos de Direito Administrativo. coord. Yussef
Said Cahali, 1.ª ed. 2.ª tir. São Paulo : Revista dos
Tribunais, 1996. p. 195).
A atuação das forças policiais na atividade de preservação
da ordem pública em regra não se faz por atos escritos. Os agentes
policiais cumprem as ordens emanadas de seus superiores, que são
autoridades administrativas e que emitem atos que manifestam a vontade
da administração pública, que busca realizar os objetivos do Estado
voltados para a preservação da incolumidade física e patrimonial do
cidadão e da coletividade a que este pertence.
O emprego
das forças policiais para manutenção ou restabelecimento da ordem pública
expressa a vontade do Estado, que é representada por ordens emanadas
das autoridades policiais. Os agentes policiais cumprem ordens de seus
superiores, e quando necessário executam decisões administrativas ou
judiciárias proferidas pelos órgãos competentes, para que estas
possam ter eficácia e alcancem seus efeitos.
Os atos policiais assim como os atos administrativos são expressão
da manifestação de vontade da administração pública, e podem ser
escritos ou não. A forma normal do ato administrativo é a escrita,
embora atos existam consubstanciados em ordens verbais e
até mesmo
em sinais convencionais, como ocorre com as instruções momentâneas
de superior a inferior hierárquico, com as determinações de polícia
em caso de urgência, e com a sinalização de trânsito (MEIRELLES,
Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, p. 135).
Os atos policiais em regra não são escritos, mas representados
por ordens verbais provenientes dos agentes policiais no exercício de
suas funções. Existem situações que os integrantes das forças
policiais cumprem ordens escritas de seus superiores hierárquicos,
dirigidas para a preservação da ordem pública ou cumprimento de decisões
judiciais ou administrativas.
Os
atos policiais são atos praticados pelos integrantes das forças
policiais, que compõem os quadros da administração pública federal
ou estadual. Os atos praticados por esses agentes são atos
administrativos. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “ato
administrativo é a declaração
do Estado
ou de quem o
represente, que produz efeitos jurídicos imediatos com observância da
lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo
Poder Judiciário”( DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo. São Paulo : Atlas, 1996. p. 162).
O
ato policial pode ser entendido como sendo o ato praticado pelos
integrantes das forças policiais para a preservação da
ordem pública
em s eu aspecto
segurança pública,
tranqüilidade e salubridade
pública em cumprimento a ordem superior, decisão judicial ou
administrativa.
A
segurança é um direito fundamental do cidadão, art. 5o, caput,
da C.F, e o ato de polícia é uma manifestação do poder de polícia,
que é uma faculdade do Estado estabelecida com o fito de preservar o
bem comum, conjunto de valores que mantém coesa a sociedade (GARIBE,
Maurício, BRANDÃO, Alaor Silva, op. cit., p. 18).
2. Requisitos dos atos policiais
O
ato policial para que possa ser considerado válido, legítimo, deve
preencher alguns requisitos. O mesmo ocorre com o ato administrativo,
que sem o preenchimento de seus requisitos será considerado inválido e
poderá ser anulado pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário
em atendimento ao art. 5o, inciso XXXV, da C. F.
Os requisitos ou elementos de validade do
ato administrativo encontram-se
enumerados no art. 2o, da Lei Federal no.
4.717/65. Maria Sylvia Zanella Di Pietro observa que, “é
a orientação aqui adotada e que está consagrada no
direito positivo brasileiro a partir da Lei 4.717/65 (Lei da Ação
Popular), cujo art. 2o
ao indicar os atos nulos, menciona os cinco elementos dos atos
administrativos : competência, finalidade, forma, motivo e objeto”
(DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella, op. cit., p. 168.
Os
atos praticados pelas forças policiais devem ser realizados por agente
competente em atendimento as atribuições enumeradas no art. 144 da
Constituição Federal. A finalidade da atividade dos
atos policiais
é preservar
a ordem pública e a integridade física e patrimonial do
administrado, respondendo o Estado pelos excessos e abusos praticados
por seus agentes.
O
ato policial não possui uma forma solene, podendo o agente no exercício
de suas funções emitir ordens verbais, ou mesmo praticar atos visuais
ou escritos, que devem estar voltados para a manutenção ou
restabelecimento da ordem pública.
O motivo e o objeto dos atos policiais são elementos discricionários,
mas sujeitos aos limites legais, e não podem em nenhum momento se
afastar da missão das forças policiais.
O desvio da função de manutenção da ordem pública e
da preservação dos direitos
e garantias
fundamentais do cidadão traz como
conseqüência a
obrigação do
Estado em indenizar o administrado pelos danos suportados em
atendimento ao art.
37, § 6.º, da C.F.
3. Atributos dos atos policiais
Os atos policiais
possuem os mesmo atributos dos atos administrativos, os
quais como
emanação do
Poder Público trazem em si certos atributos que os distinguem
dos atos jurídicos privados e lhes emprestam características próprias
e condições peculiares de atuação. Esses atributos são à presunção
de legitimidade, à imperatividade e à
auto-executoriedade (MEIRELLES, Hely Lopes, op. cit., p.
141).
As
forças policiais no exercício de suas funções praticam atos que têm
por objetivo preservar a ordem pública, incolumidade das pessoas e do
patrimônio. Esses atos possuem certas prerrogativas, que são os
chamados atributos do ato de polícia, essenciais para que o Estado
possa zelar pelos direitos e garantias fundamentais do cidadão, e
busque o interesse público e a realização do bem comum.
A
auto-executoriedade é faculdade que tem a administração de julgar e
executar sua decisão, sem a
intervenção do
Poder Judiciário.
A coercibilidade é a imposição das medidas necessárias para a
garantia do ato de polícia. Finalmente, a discricionariedade é a livre
escolha da oportunidade e conveniência do exercício do poder de polícia,
respeitando os limites estabelecidos pela lei, e os direitos e garantias
fundamentais assegurados ao cidadão (GARIBE,
Maurício, BRANDÃO, Alaor Silva, op. cit., p. 18-19).
O
ato policial não depende da autorização do poder judiciário para ser
praticado. Os agentes policiais possuem liberdade de ação, mas essa
liberdade encontra-se sujeita aos limites da lei. O emprego da força
deve ser legítimo e estar voltado para o exercício da preservação da
ordem pública.
Os
agentes policiais podem ser empregados para o cumprimento de decisões
judiciais ou administrativas, podendo utilizar a força quando esta for
necessária. O limite da atividade policial é a lei, e os atos
policiais podem ser revistos pelo Poder Judiciário em atendimento ao
art. 5o, inciso XXXV, da Constituição Federal.
4.Competência para a prática dos atos
policiais
A
Constituição Federal no art. 144, caput, estabelece quais os órgãos policiais que são responsáveis
pela preservação da ordem pública, e incolumidade das pessoas e do
patrimônio. As forças policiais são organizadas pela União, e pelos
Estados-membros da Federação.
O
Estado é o responsável pela atividade de segurança pública que não
poderá ser exercida por particulares. Ao administrado é vedado a formação
de uma polícia particular que tenha por objetivo auxiliar ou mesmo
exercer as atividades de polícia administrativa ou judiciária.
A
enumeração das forças policiais é taxativa, e não admite que outros
órgãos venham a exercer a função de preservação
da ordem
pública. Somente os agentes policiais encontram-se legitimados
para limitar os direitos e garantias fundamentais do cidadão ou mesmo
empregar a força com o objetivo de preservar ou restabelecer a ordem pública.
O
campo de atuação de cada força policial foi delimitado no
art. 144, da C.F para se evitar conflitos de competência. O
agente policial deve desenvolver suas funções respeitando a atribuição
de cada órgão policial. O desvio de função deve ser evitado, para
que o serviço prestado pelas forças policiais seja de qualidade e
esteja voltado para o interesse público.
As
guardas municipais não exercem funções
de preservação
da ordem pública. Segundo o art. 144, § 8o, da C. F,
destinam-se a proteção dos bens, serviços e instalações dos Municípios.
As guardas civis não foram incluídas como órgãos responsáveis pelas
atividades de segurança pública.
5. Conseqüências da prática dos atos de
polícia
As
forças policiais no exercício de suas funções praticam atos de polícia
que estão voltados para a preservação da ordem pública e
incolumidade das pessoas e do patrimônio. Esses atos devem ser
praticados pelas forças enumeradas no art. 144, caput,
da C.F.
O
Estado como responsável pela ordem pública
encontra nas forças
policiais o instrumento necessário para a realização de suas funções.
Os agentes policiais praticam atos de polícia, que possuem como limite
à lei. Ao ultrapassar o limite estabelecimento, surge o abuso, a
ilegalidade.
Os
atos policiais são praticados como o objetivo de preservar a ordem pública,
a tranqüilidade e a salubridade pública, garantindo ao cidadão o
exercício dos direitos e garantias fundamentais que lhe são
assegurados pelo texto constitucional.
A
prática do ato policial em conformidade com a
lei traz
como conseqüência a garantia aos administrados que seus
direitos estão sendo preservados, e àquele que não respeita a ordem
pré-estabelecida poderá ter seus direitos cerceados em nome do
interesse público e do bem
comum.
Os
direitos e garantias do administrado não são absolutos e poderão ser
cerceados em nome da ordem pública, que é essencial para a existência
do Estado e o desenvolvimento da sociedade. Mas esta limitação, assim
como o uso da força pelos órgãos policiais deve ser legítimo.
A
prática de atos policiais que ultrapassem os limites estabelecidos pela
lei, caracterizados pelo abuso de poder, o excesso,
o uso indevido da
força, ocasionando ao cidadão um dano, traz como conseqüência a
obrigação do Estado em indenizar o administrado.
Os agentes policiais são responsáveis pela manutenção da
ordem pública e devem prestar um serviço de qualidade, utilizando a
força quando necessário e agindo dentro dos limites da lei. Ao
praticarem atos de policiais que ocasionem danos ao particular, surgirá
para o Estado uma responsabilidade, que possui seu fundamento legal no
art. 37, § 6o, da C.F.
Autor: Dr.
PAULO
TADEU RODRIGUES ROSA
é juiz auditor substituto, professor
universitário de direito penal e processual penal, mestre em Direito
pela Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”-
UNESP, membro titular da Academia Ribeirãopretana de Letras Jurídicas
e Membro Correspondente da Academia Brasileira de Letras Jurídicas.
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