RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Autora: Marcos Silvio de Santana

Desde os tempos do Império que a  Legislação Brasileira prevê a reparação  dos danos causados a terceiros pelo Estado, por ação ou inação dos seus agentes. Problemas de omissão, abuso no exercício de função e outros tipos de falhas sempre existiram no serviço público, o que é perfeitamente plausível dadas as características da administração pública, tanto do ponto de vista da sua complexidade quanto  do seu gigantismo.

As constituições de 1824 (Art. 179) e de 1891 (Art. 82), já previam a responsabilização dos funcionários públicos por abusos e omissões no exercício de seus cargos. Mas a responsabilidade era do funcionário, vingando até aí, a teoria da irresponsabilidade do Estado.

Durante a vigência das Constituições de 1934 e 1937 passou a vigorar o princípio da responsabilidade solidária. O lesado podia mover ação  contra o Estado ou contra o servidor, ou contra ambos, inclusive a execução. Porém o Código Civil/16, em seu Art. 15, já tratava do assunto:

"As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano"

Entretanto, a figura da responsabilidade direta ou solidária do funcionário desapareceu com o advento da Carta de 1946, que adotou o princípio da responsabilidade objetiva do Estado, com a possibilidade de ação regressiva contra o servidor no caso de culpa. Note-se que, a partir da  Constituição de 1967 houve um alargamento na responsabilização das pessoas jurídicas de direito público por atos de seus servidores. Saiu a palavra interno, passando a alcançar tanto as entidades políticas nacionais, como as estrangeiras.

Esse alargamento ampliou-se com a Constituição de 1988, que estendeu a responsabilidade civil objetiva às pessoas jurídicas de direito privado, prestadoras de serviços públicos, os não essenciais, por concessão, permissão ou autorização.

Teorias da responsabilidade objetiva do Estado (segundo Hely lopes Meirelles)[1]:

a)      teoria da culpa administrativa: a obrigação do Estado indenizar decorre da ausência objetiva do serviço público em si. Não se trata de culpa do agente público, mas de culpa especial do Poder Público, caracterizada pela falta de serviço público.

b)      teoria do risco administrativo: a  responsabilidade civil do Estado por atos comissivos ou omissivos de seus agentes, é de natureza objetiva, ou seja, dispensa a comprovação de culpa. "Para que se configure a responsabilidade objetiva do ente público, basta a prova da omissão e do fato danoso e que deste resulte o dano material ou moral"[2]. Em seu Relato o Min. José Delgado continua "A ré (Prefeitura/SP) só ficaria isenta da responsabilidade civil se demonstrasse - o que não foi feito - que o fato danoso aconteceu por culpa exlusiva da vítima". Portanto, basta tão só o ato lesivo e injusto imputável à Administração Pública. Não se indaga da culpa do Poder Público mesmo porque ela é inferida do ato lesivo da Administração. É fundamental, entretanto, que haja o nexo causal. "Deve haver nexo de causalidade, isto é, uma relação de causa e efeito entre a conduta do agente e o dano que se pretende reparar. Inexistindo o nexo causal, ainda que haja prejuízo sofrido pelo credor, não cabe cogitação de indenização"[3]. Lembrando que a dispensa de comprovação de culpa da Administração pelo administrado não quer dizer que aquela esteja proibida de comprovar a culpa total ou parcial da vítima, para excluir ou atenuar a indenização[4]. Verificado o dolo ou a culpa do agente, cabe à fazenda pública acionar regressivamente para recuperar deste, tudo aquilo que despendeu com a indenização da vítima.

c)      Teoria do risco integral: a Administração responde invariavelmente pelo dano suportado por terceiro, ainda que decorrente de culpa exclusiva deste, ou até mesmo de dolo. É a exacerbação da teoria do risco administrativo que conduz ao abuso e à iniqüidade social, com bem lembrado por  Meirelles.

A Constituição Federal de 1988, em seu Art. 37, § 6º, diz:

"As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

            E no Art. 5º, X, está escrito:

"são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação"

Vê-se por esse dispositivo que a indenização não se limita aos danos materiais. No entanto, há uma dificuldade nos casos de danos morais na fixação do quantum da indenização, em vista da ausência de normas regulamentadoras para aferição objetiva desses danos.

Para Maria Helena Diniz[5] ‘negar indenização pelo estado em qualquer de seus atos que causaram danos a terceiros é subtrair o poder público de sua função primordial de tutelar o direito’. ‘com isso, a responsabilidade civil do estado passa para o campo do direito público, com base no princípio da igualdade de todos perante a lei, pois entre todos devem ser distribuídos eqüitativamente os ônus e encargos’.  Se o dano foi causado pelo estado, e este atua em nome da sociedade, então a responsabilidade acaba sendo desta, que deve suportar os custos pelos prejuízos, que, por conseguinte, serão distribuídos, indiretamente, a cada indivíduo. Assim, a justiça fica restabelecida, uma vez que o dano causado a um terceiro será absorvido por toda a sociedade.

Excludentes de responsabilidade civil do Estado:  São excluídos da responsabilidade estatal os danos originados por caso fortuito, força maior, atos judiciais e do Ministério Público.