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“Uma
Constituição é, por assim dizer, a miniatura política da fisionomia de uma
nacionalidade”, disse Ruy Barbosa. É a “Lei fundamental e suprema dum
Estado, que contém normas respeitantes à formação dos poderes públicos,
forma de governo, distribuição de competências, direitos e deveres dos
cidadãos”, define o dicionário Aurélio. Numa abrangência de seu
significado, uma Constituição seria entendida como um conjunto de normas e
princípios, oriundos de seu prospecto histórico que visa orientar os atos
dos governos e dos cidadãos de um país, sendo a fonte que legitima todo um
ordenamento pátrio por ser a mais alta hierarquia normativa.
Um
problema muitas vezes comum das normas que compõem a nossa Carta Magna é o
exagerado número de artigos e sua complexidade, de forma que entender seus
significados, promovendo o pleno atendimento nos moldes da Administração
Pública torna-se um obstáculo quase que intransponível principalmente aos
olhos dos cidadãos comuns. Tais barreiras amiúde também desafiam os
gestores públicos por terem a obrigação de segui-la, uma vez que ninguém
está acima da Constituição, nem mesmo o presidente, de forma a
desconsiderar os princípios nela insculpidos tais como da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Há
ainda, além dos desafios inerentes à própria administração de recursos
públicos como a Educação, a Saúde e o Desenvolvimento Social e Econômico,
os desafios morais e éticos que, mesmo de uma forma bastante sutil, acabam
influenciando a conduta dos servidores públicos. Infelizmente, ainda hoje
muitos daqueles responsáveis pela administração do dinheiro público
preferem desconsiderar tal preceito e agir segundo as suas próprias
intenções e esquecem que uma boa reputação política demora anos para ser
construída, mas, por outro lado, um pequeno deslize pode maculá-la para o
resto da vida. Em pior situação se encontram os prefeitos de cidades
menores cujos implacáveis adversários ficam na iminência de qualquer falha
para denegrir a imagem da Administração. Surge, então, a necessidade
premente de mecanismos de controle e orientação do gestor público, para
coibir abusos e atitudes impensadas, mesmo aquelas oriundas de boas
intenções que acabam por afrontar princípios e normas constitucionais.
Assim
sendo, a existência de um controle interno torna-se um tema de indubitável
interesse, não só da Administração, como também da comunidade, com o
escopo de garantir maior eficiência e eficácia nas ações dos governos. Nos
últimos anos essa preocupação tem tomado maiores proporções em decorrência
do agravamento das penalidades impostas àqueles que eventualmente
descumprirem normas e princípios constitucionais relativos aos gastos
púbicos. Pode-se dizer, então, que um controle interno, permeado por
valores éticos e princípios morais, que prime pela estrita observância à
legislação, será um grande auxiliador dos gestores públicos, graças às
desmesuradas contribuições emanadas de servidores públicos comprometidos
com a justiça social e a transparência dos atos administrativos. Impende
destacar a também valiosa parceria com os tribunais de contas dos estados.
Verdade
é que muitos gestores têm a irreal convicção de que a existência de um
controle interno, mesmo com a imposição constitucional de fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, pode ser
deixada num plano secundário. Ou seja, como não é possível obter o êxito
pleno esperado pela população devido aos parcos recursos das prefeituras,
controlar as boas intenções da Administração seria o mesmo que criar
barreiras desnecessárias e atravancar ainda mais o já tão burocrático
órgão público, afinal, aquilo que se faz bem intencionado não precisa ser
fiscalizado, ou ainda, noutra hipótese, os erros quando bem justificados
são perdoáveis. A conclusão é que não se deve menosprezar a importância do
controle correto, se possível, de todos os atos e funcionários públicos,
dos simples aos mais complexos, do menor deles ao prefeito. E para
ilustrar o perigo de agir respaldado apenas em boas intenções, oportuno
será considerar o exemplo de um jovem chamado Uzá.
Uzá era
irmão de Aiô, filho de Abinadabe e morava numa região chamada
Quiriate-Jearim. Uzá e seu irmão foram incumbidos de transportar a tão
famosa Arca do Pacto até Jerusalém, uma distância de pouco mais de 18
quilômetros. Eles sabiam, como membros de sua nação, que jamais poderiam
tocar na Arca. Aiô andava na frente, quando Uzá “estendeu então [a mão] à
arca do [verdadeiro] Deus e segurou-a, porque o gado quase causara um
transtorno. Nisso se acendeu a ira de Deus contra Uzá, e o golpeou ali
pelo ato irreverente, de modo que morreu ali perto da arca.”
A
princípio, o relato descrito pode parecer extremamente injusto. Afinal,
Uzá agiu dentro de uma atitude considerada correta. Entretanto, o ponto
chave está, não em sua atitude em si, mas na sua intenção. A seqüência do
relato mostra que Uzá tinha uma intenção não muito clara de seu ato, além
do mais, havia nele a disposição de irreverência, ou seja, a vontade de
segurar a Arca era devido ao prestígio que ele buscava, uma presunção
indevida, agindo com uma desobediência deliberada. Havia instruções de que
em nenhuma circunstância a Arca poderia ser tocada por pessoas não
autorizadas, aviso que era de conhecimento público e que incorria na pena
de morte para os violadores.
De
maneira similar, uma coisa é usar a arte de governar para o bem do povo
por todos os meios possíveis dentro da legalidade e tendo a consciência de
que esses atos foram respaldados por princípios de moralidade (lei +
interesse público + moralidade + honestidade + seriedade) e sem visar
vantagens indevidas. Outra coisa é usar de técnicas que desabonam o
exercício da Administração Pública, tais como mentiras, falsidades e
outros meios fraudulentos para agradar a alguns eleitores valendo-se
dessas “boas intenções” como justificativa dessa conduta duvidosa,
desconsiderando os aspectos legais e éticos envolvidos. Os princípios da
impessoalidade – tratar a todos sem discriminação – e o da finalidade,
atendendo ao interesse público visado pela lei jamais poderão ser
prescindidos. Caso contrário, dar-se-á o desvio de finalidade, que é uma
forma de abuso de poder, acarretando até nulidade dos atos praticados e o
que é pior para um político, maculando sua reputação.
É
verdade que jamais conseguiremos manter uma boa conduta e reputação limpa
a menos que ajamos em compatibilidade com as nossas boas intenções,
considerando o princípio da razoabilidade, agindo com bom senso e de modo
proporcional àquilo que pretendemos. A boa intenção não é produto de
qualquer metodologia de ensino aprendida nas faculdades, cursos ou
seminários, mas parte do centro das nossas convicções, o coração. Daí o
papel relevante dos controladores em inculcar boas intenções e condutas
condizentes nos demais funcionários públicos, já que a função
constitucional do controle interno é fiscalizar, adotando medidas
preventivas, precipuamente focalizadas naqueles que lidam diariamente com
os recursos públicos e licitações, cujas ameaças à boa conduta são bem
maiores, porém latentes. Assim, quando confrontados com ameaças à lisura
das ações públicas, esta talvez seja encarada como dependente para a
sobrevivência de um bom governo e de sua reputação, diminuindo as chances
de desonestidades.
Atitudes que não refletem como moralmente corretas, é verdade, têm ajudado
a evitar que muitas pessoas honestas e inocentes sejam vítimas do
desamparo estatal. Em alguns casos, os administradores, guiados pela
empatia dos apelos da população, acabaram descumprindo normas impostas,
além de utilizarem outros meios duvidosos para ajudá-los, mesmo
significando cobrança de valores indevidos, favorecimentos em licitações
em detrimento de outros concorrentes, dispensa ou inexigibilidade sem a
permissão legal, por estarem convictos da real necessidade deles. Caso não
o tivessem feito, os prejuízos sociais seriam muito maiores. Mas é
importante lembrar que, como no exemplo de Uzá, nem sempre as nossas boas
intenções servirão para justificar os nossos erros, e em qualquer
profissão, aqueles que primam pela verdade, honestidade e legalidade em
todas as ocasiões granjearão respeito e demonstrarão ser pessoas maduras e
responsáveis pelos seus atos.
A
valoração dos elementos delineadores da moralidade administrativa não pode
ser direcionada por critérios de ordem ideológica ou de estrita
subjetividade do administrador. Ao interpretar e aplicar a norma, o agente
deve considerar todos os valores e princípios norteadores do sistema
jurídico, ainda que se apresentem dissonantes de sua visão pessoal, tendo
o dever de agir em harmonia com as finalidades próprias do órgão que
ocupa. As penalidades que a legislação vem carreando ao longo dos anos aos
administradores públicos desonestos são severas e será função do controle
interno prever essas intencionalidades a fim de se evitar tais punições.
Para tanto, existe o princípio da autotutela, sumulado pelo Supremo
Tribunal Federal (346 e 473), que permite à Administração corrigir seus
atos, revogando os irregulares ou inoportunos e anulando os ilegais (mesmo
os bem intencionados), respeitados os direitos adquiridos e indenizando os
prejudicados, se for o caso.
Nem
sempre haverá normas que definam claramente como proceder. Desta forma, a
melhor maneira de agir por parte do controle interno é, antes de tudo,
basear-se nos princípios de direito. Havendo um conflito de princípios,
estes poderão ser sopesados. O princípio da máxima efetividade diz que o
intérprete deve emprestar ao texto constitucional a intelecção que confira
a maior eficiência possível dentro daquilo que se espera da Administração.
Tal princípio pode ser medido com o da interpretação intrínseca, ou seja,
o significado e o alcance do texto não devem transbordar o caráter
intrinsecamente legal da norma, deixando as interpretações dúbias de lado
e aquelas atitudes consideradas válidas por serem precedidas de intenções
justificáveis e metas de efetividade.
Muito
importante considerar que a atuação do controle interno envolverá muito
mais do que apenas verificar documentos e relatórios para encontrar as
falhas e identificar os responsáveis. Em alguns casos, a idéia de que o
controle interno só procura desvios de conduta dos funcionários pode ser
invertida, em vez de procurar culpados, poderá procurar as vítimas. Há
outra seara de atuação pouco explorada pelos controladores, talvez por
estarem preocupados demasiadamente com os gastos públicos, que acabam
obnubilados com relação ao relacionamento com os servidores.
As
condutas abusivas normalmente praticadas pelos gestores públicos nem
sempre se resumirão aos atos administrativos em si, ou seja, o uso
indevido da autoridade pode transcender o aspecto legal dos procedimentos
corriqueiros passando a se manifestar por meio de um assédio moral. O
assédio moral praticado em subordinação hierárquica pode ser agravado com
o conluio dos próprios colegas de trabalho, buscando o isolamento da
vítima ou a sua exoneração a fim de que esta não interfira nos “esquemas”.
Pode ocorrer também que o superior redistribua as funções dentro da
prefeitura fazendo com que a vítima se sinta inútil ou incapaz de
executá-las, imputando-lhe incumbências extras, quase que inatingíveis, ou
ser escolhida a desempenhar tarefas desagradáveis. Esse assédio, o mais
comum de todos, inicia-se na maioria das vezes de maneira sutil e com o
tempo o funcionário acaba se acostumando com o tipo de tratamento. Mais
tarde, porém, quando percebe a gravidade da situação, sente-se desanimado
e sem ter a quem recorrer, como que envolto por uma doença contagiosa da
qual não vê saída, por permitir uma vida que não deseja e não suporta.
O
“terror psicológico” praticado pelo superior e seus comparsas também pode
ser entendido como “qualquer conduta imprópria que se manifeste
especialmente através de comportamentos, palavras, atos, gestos, que acaba
por degradar o ambiente de trabalho” forçando ao cumprimento de metas por
vezes desonestas e imorais. É apropriado, então, que a violência psíquica
sofrida pelas vítimas, que tanto podem ser homens e mulheres, ou até mesmo
estagiários, seja entendida como estafa. Ou seja, exaustão física e
emocional, fruto de um envolvimento com pessoas de muita cobrança
emocional e pressão para agirem de forma contrária aos bons costumes, que
acabam por responsabilizá-las por qualquer atraso na execução de obras e
fracasso na consecução de alvos pré-estabelecidos pela Administração. E
não raro os efeitos dessa intimidação repercutem muito além do ambiente de
trabalho.
O
controle interno deverá saber que nem tudo que é lícito acha-se
expressamente permitido pela lei. Uma conduta será lícita se não
contrariar os fundamentos da ordem jurídica associados com as regras
morais de conduta, o que chamamos de bons costumes. O princípio da
moralidade servirá para evitar agir e fazer o que for preciso, utilizando
meios ardilosos e sutis, mesmo em coisas pequenas, para obter vantagem,
impedindo tais práticas logo no início. O gestor que alimenta um anseio
imoral pode defender suas idéias até as últimas conseqüências, obrigando
seus funcionários a executá-las por meio de pressão emocional e moral,
mesmo quando todas as evidências comprovam que está errado e pior,
desprovido de amparo legal.
O
princípio da legalidade dispõe que “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Assim sendo, a
legalidade é a situação de conformidade com o direito, independentemente
de interesses políticos, vontades pessoais, favorecimentos ou pressões, de
maneira que uma tarefa a ser executada, embora legalmente prevista, pode
ser imoral, injusta ou ainda precedida de uma vontade consciente ou ânimo
de lesar interesse alheio. E detectar tais situações de assédio nem sempre
será fácil.
Cabe ao
controle interno ficar atento a todos os atos da Administração. Orientar o
gestor na busca da justa medida de cada instituto jurídico, ponderando
entre os meios utilizados e os fins perseguidos, indicando que a
interpretação deve pautar o menor sacrifício ao cidadão por escolher
dentre vários possíveis significados e metas de execução. De fato, de nada
adiantaria haver punições severas, reformular, criar novas leis e impor
sua aplicabilidade aos gestores públicos se nós mesmos, ainda que em
escala menor, mantivermos certo tipo de aceitação e tolerância à
determinada conduta lesiva. Da mesma forma, seria em vão qualquer proposta
apresentada ao Legislativo em busca de um método inovador de controle
público se as desigualdades funcionais não forem diminuídas e a motivação
dos funcionários não for privilegiada. A idéia não deve ser a imposição de
mecanismos de controle fictícia por intermédio de leis; isto seria semear
a falsidade e a ilusão.
Se os
gestores públicos governassem como diletantes e motivados pela vontade de
agradar a população antes de tudo, talvez não tivéssemos a necessidade de
extensas leis e a comunidade não ficaria tão receosa quanto ao Poder
Executivo. O vasto labirinto da máquina jurídica no mundo de hoje é uma
triste prova de nossa moderna falta de interesse uns para com os outros.
Embora nós não possamos mudar as pessoas, controlar e orientar suas
condutas será um bom começo.
É
tolice julgar que o exercício público só será gratificante na esfera
federal, à base do prestígio e sucesso que nesta é possível conseguir. Os
baixos salários pagos pelas administrações municipais não podem ser
alegados como pretexto para fomentar a impunidade e a ineficiência dos
controles internos municipais. O importante é a realização com a atitude
correta. Um trabalho deve ser visto na estrutura daquilo que realiza para
os outros, não apenas à luz daquilo que faz por nós em matéria de salário
ou prestígio. Um problema bem resolvido e um trabalho bem executado
promovem um sentimento gratificante de realização e é motivo de orgulho
despretensioso, o que não pode ser medido por qualquer retribuição
financeira, cargo ou função.
A
solução para tais mazelas advindas da falta de estrutura dos órgãos
municipais de controle interno dependerá antes de tudo da melhoria da
qualificação profissional e, conseqüentemente, de uma grande mudança de
atitude. Métodos inovadores de controle, que valorizem os funcionários
independentemente de quaisquer diferenças, que propiciem aos envolvidos
com o controle público uma sólida visão ética e profissional,
comprometidos com a sociedade sem o emprego de meios duvidosos e
fraudulentos, contribuirão para reforçar a idéia de que todo servidor
público tem sempre um compromisso com a justiça social; e que não bastará
apenas apontar as falhas se sua motivação não for justa. A maioria de nós, entretanto, provavelmente pouco pode fazer para
desenvolver uma forma inovadora de controle dentro das prefeituras. Mas a
nossa atitude, porém, podemos controlar. E a atitude correta para com a
maneira que encaramos o uso do dinheiro público, por resistir àqueles que
descumprem as leis e as normas morais, será de grande ajuda para a atuação
do controle interno municipal, uma vez que boa parcela da sociedade
infelizmente ainda nutre a idéia de que na política, se bem intencionado,
tudo é válido, fruto da mais absurda ignorância.
FONTES:
______.
Assédio moral no ambiente de trabalho. Sônia A. C. Mascaro Nascimento.
ACQUAVIVA,
Marcos Cláudio. Dicionário acadêmico de direito. São Paulo, Editora
Jurídica Brasileira, 1999.
Bíblia
Sagrada. Tradução do Novo Mundo das Escrituras Sagradas, edição de 1986.
GARCIA,
Emerson. A moralidade administrativa e sua densificação, 2003.
NETO,
Francisco Bruno. Constituição Federal: academicamente explicada. São
Paulo, Editora Jurídica Brasileira, 2003.
<www.assediomoral.org.br>
<www.auditoria.mg.gov.br>
Watchtower
Library, edição de 2004, v.7, w00 15/9 Proteja seu nome.
Watchtower
Library, edição de 2004, v.7, w04 8/5 Assédio moral no trabalho. O que
fazer? |
