INCONSTITUCIONALIDADE DO REGULAMENTO DISCIPLINAR DA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

Autor: Fabio Leandro Rods Ferreira

A aprovação do Regulamento Disciplinar da Brigada Militar (RDBM) por Decreto do Executivo fere flagrantemente os princípios constitucionais da recepção de leis, da reserva legal e da hierarquia das leis.

Introdução

Tão logo foi publicado em abril de 2004 o “novo” Regulamento Disciplinar da Brigada Militar (RDBM), foi amplamente discutido devido sua previsão de prisão disciplinar, de detenção, de punição por subtrair dívidas além das posses, etc. As entidades de classe então, passaram a questionar a inconstitucionalidade do RDBM, na minha opinião, utilizando argumentos errôneos, afirmando que era inconcebível a detenção ou a prisão disciplinar nos “tempos de hoje”, sem se darem conta de que é a própria Constituição Federal que permite a prisão por transgressão disciplinar (art. 5º, inc. LXI).

O quê não foi observado e pode sem dúvida alguma ser discutido, é a inconstitucionalidade do Decreto Estadual que autorizou o RDBM, este sim, fere flagrantemente a Constituição Federal, conforme se pretende explicar brevemente neste artigo.

Cabe salientar, que a intenção do texto não é atingir a Corporação ou afrontar seus paradigmas, mas apresentar uma realidade que pode vir a ocasionar graves traumas para a própria Instituição, considerando que, nas palavras da Dra. ANA CLARA VITCOR DA PAIXÃO [1]:

“Os quartéis não são ilhas onde a Constituição não vigora. É imperativo que a autoridade competente desperte para a necessidade de elaborar um Regulamento Disciplinar compatível com a ordem jurídica vigente, que é ancorada, sem exceções, no Estado Democrático de Direito criado pela Constituição Federal de 1988”.

O Princípio da recepcionalidade

Ao ser promulgada em 1988, a Constituição Federal chamada de Carta Cidadã, inseriu na linha de tempo uma espécie de marco zero, daquele ponto em diante, é como se tivesse surgido um “Novo Estado”, onde as normas existentes, que não afrontavam diretamente a Constituição, foram recepcionadas passando a ter “força de lei”, foi assim com o Código Penal, Código de Processo Penal, Código Penal Militar, Código de Processo Penal Militar, Código Tributário Nacional, e outros, todos instituídos anteriormente por atos do Poder Executivo.

A questão é mais bem explicada pelo parquet federal ao analisar o habeas corpus 2003.510900972-0 da Vara Federal de Resende/RJ, que questiona a inconstitucionalidade de prisão disciplinar tendo por base o Regulamento Disciplinar do Exército (RDE):

“...Havendo sintonia no plano material, a recepção se dá, mas a norma recebida somente pode ser alterada pela via admitida na nova Constituição. Examine-se, por exemplo, o famoso caso do Código Tributário Nacional. Materialmente compatível com a Constituição de 1988, ao menos numa análise global, foi por ela recebido. Entretanto, como o artigo 146 da Carta Magna deixou claro que as normas gerais de direito tributário devem ser produzidas pela via da lei complementar, aquele Código, embora originariamente editado como lei ordinária, ganhou força de lei complementar, na medida em que somente por ela pode ser alterado”.

Com base neste princípio, o Decreto Estadual 29.996 de 31 de dezembro de 1980 foi recepcionado pela Constituição Federal no plano material, sendo válido o RDBM a que este Decreto autorizava. Se recepcionado, passou então a ter “força de lei”, e no plano formal somente poderia ser alterado ou revogado por outra lei. Nesse sentido, temos o ensinamento do juiz auditor da Justiça Militar do Estado de Minas Gerais, Márcio Luis Chila Freyesleben, ao comentar o Regulamento Disciplinar da Polícia Militar de MG [2]:

“com efeito, após a CF/88 o RDM passou a ter força e natureza de lei ordinária, não sendo admissível que uma lei venha a ser modificada por um decreto. É inconstitucional. (Del Rey, 1997:202). Isto é violação ao princípio da hierarquia de leis”.

O embasamento legal é o próprio art. 5º, inc. LXI: “ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei” (grifei).

O Princípio da Reserva Legal

É preciso agora, entender a correta hermenêutica da expressão “em lei”. Mais do que amparar o princípio da recepção das leis dando sobrevida aos antigos diplomas, a expressão “em lei”, trás em si o princípio da reserva legal.

Retornemos ao marco zero, ao tratar de direitos e garantias individuais do cidadão, o constituinte preocupou-se que tal matéria fosse restrita ao Poder Legislativo, ou seja, matérias que tratem de liberdade, privacidade, tributos, manifestação de pensamento, etc, só podem ser regidas por instrumentos produzidos pelo Poder Legislativo, que por sua vez produz leis.

Ao regular a conduta dos integrantes da Corporação, o RDBM trata de matéria que versa sobre garantias e direitos fundamentais, pois prescreve condutas puníveis com prisão e detenção, que atingem diretamente o direito de liberdade, assunto exclusivo do Legislativo, não podendo então, ser regulado ou autorizado por ato do Executivo, este é o princípio da reserva legal.

Neste sentido temos o ensinamento de José Afonso da Silva [3]: 

“É absoluta a reserva constitucional de lei quando a disciplina da matéria é reservada pela Constituição à lei, com exclusão, portanto, de qualquer outra fonte infralegal, o que ocorre quando ela emprega fórmulas como: a lei regulará, a lei disporá, a lei complementar organizará, a lei criará, a lei definirá, etc.”

Não prospera neste caso, o argumento que entende a expressão “em lei” como forma genérica, onde a expressão abarcaria os instrumentos: lei ordinária, lei complementar, decreto, medida provisória, etc. Isto seria confundir lei com legislação.

Eliezer Pereira Martins em Direito Administrativo Disciplinar Militar e sua Processualidade (1996:86), diz que, “Pode-se cometer o equívoco de entender-se que quando o legislador constitucional pede uma lei para integrar a eficácia da norma contida na constituição, está na realidade referindo-se à lei lato sensu (medidas provisórias, decretos, portarias, etc). Tal interpretação contudo, em sendo feita de modo genérico, como mostraremos, é rematado erro hermenêutico, já que o universo das disposições restritivas da liberdade individual, a lei a que se refere o legislador é sempre o ato que tenha obedecido o processo legislativo como elemento de garantia do princípio da legalidade e mais exatamente da reserva legal”.

 Conclui o habeas corpus já citado (tratando do Decreto Federal 4.346/02 que autorizou o novo RDE):

“...recepcionado pela Constituição de 1988, não poderia jamais ter sido revogado pelo Decreto nº 4.346/02 na parte relativa à prisão e à detenção disciplinares, por ter sido a previsão de tais medidas limitada à estrita reserva da lei.

Tudo isso fica ainda muito mais evidente quando se atenta para o disposto no artigo 25 do novo Ato das Disposições Constitucionais Transitórias:

Art. 25. Ficam revogados,a partir de cento e oitenta dias da promulgação da Constituição, sujeito este prazo a prorrogação por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a Órgão do Poder Executivo competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional, especialmente no que tange a:

I – ação normativa; (sublinhei)”

Bastante claro o texto do art. 25, o Poder Executivo não pode ministrar normas cujo assunto é de exclusividade do Poder Legislativo, a matéria de direitos individuais é de competência una do legislador.

O Princípio da Hierarquia das Leis

Outro princípio violado diz respeito à hierarquia de leis. Tem-se que no marco zero, o Decreto Estadual 29.996/80 passou a ter “força de lei” e não poderia ter sido revogado pelo Decreto 41.067 de 24 de setembro de 2001, e este não poderia ter sido revogado pelo Decreto 43.035 de 23 de abril de 2004, e muito menos este ter sido revogado pelo Decreto 43.245 de 19 de julho de 2004, uma vez que um Decreto não pode revogar uma Lei.

Neste sentido temos o ensinamento de Plácido e Silva na obra Vocabulário Jurídico (p.62) ao definir “lei” como uma “regra jurídica escrita, instituída pelo legislador, no cumprimento de um mandato que lhe é outorgado pelo povo. Considerando-a neste aspecto é que Gaius a definiu: lex est quad populus jubet et constituit (...aquilo que o povo ordena e constitui).

Diferente da definição de decreto dada por Hely Lopes Meirelles [4]:

“são atos administrativos da competência exclusiva dos chefes do Executivo, destinados a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas, de modo expresso, explícito ou implícito, inferior à da lei, e, por isso mesmo, não a pode contrariar” (sublinhei).

O ilustre jurista Miguel Reale [5] ao explicar o conflito entre leis e decretos diz:

“...não são leis os regulamentos ou decretos, porque estes não podem ultrapassar os limites postos pela norma legal que especificam ou a cuja execução se destinam. Tudo o que nas normas regulamentares ou executivas esteja em conflito com o disposto na lei não tem validade, e é susceptível de impugnação por quem se sinta lesado. A ilegalidade de um regulamento importa, em última análise, num problema de inconstitucionalidade, pois é a Constituição que distribui as esferas e a extensão do poder de legislar, conferindo a cada categoria de ato normativo a força obrigatória que lhe é própria”.

Não sendo válida a norma por ir contra a Carta Magna, cabe ao lesado buscar a defesa de seus direitos (mesmo que tenha agido de forma ilícita ou contra os princípios da hierarquia e disciplina, ou da honra da Corporação) buscando através do controle difuso de constitucionalidade a declaração, para o caso concreto, da inconstitucionalidade do Decreto 43.245/04 e de seu anexo (o RDBM), e com a sentença, buscar a reparação do dano mediante indenização por dano moral, e denúncia do aplicador da punição por crime de abuso de autoridade conforme prescreve o art. 4º, alínea “a”, da Lei 4.898/65:

“Art. 4º Constitui também abuso de autoridade:

a) ordenar ou executar medida privativa da liberdade individual, sem as formalidades legais ou com abuso de poder;”

Concordam com este entendimento a advogada Ana Clara Victor da Paixão, assessora do 23º Procurador de Justiça do Estado de Goiás ao analisar o Regulamento Disciplinar da Polícia Militar (PM) do Estado de Goiás no artigo “Regulamento Disciplinar e Reserva Legal [1]”; o Coronel PM Joilson Fernandes de Gouveia ao analisar o Regulamento Disciplinar da PM do Estado de Alagoas no artigo “A inconstitucionalidade do regulamento disciplinar da Polícia Militar de Alagoas face aos princípios da reserva legal e da hierarquia das leis [6]”; e o juiz-auditor da Justiça Militar de Minas Gerais, Paulo Tadeu Rodrigues Rosa ao analisar o Regulamento Disciplinar da PM do Estado de Minas Gerais no artigo “Regulamento Disciplinar e suas Inconstitucionalidades [7]”.

Conclusão

Um Regulamento Disciplinar é mais do que necessário em uma Instituição Militar,  pois serve de norte, de parâmetro, de marco limitador e controlador dos desvios de conduta e da indisciplina, mas o que se teme são os resultados que podem advir ao se manter atos de ilegalidade dentro da Corporação.

Fica a reflexão: qual o efeito no momento em que ações judiciais transformarem transgressores em vítimas e aplicadores em réus? O que pode vir a acontecer com a Brigada Militar quando os administradores se recusarem a aplicar o RDBM temendo ações de indenização ou de responsabilidades penais?

Os militares do Exército Brasileiro já perceberam este “erro jurídico” e vêm ganhando ações na Justiça contra seus comandantes conforme segue:

HC 2003.5109000972-0/Vara Federal de Resende/RJ:

“A aplicação da reprimenda, sob o pálio da transgressão militar, foi inconstitucional.

Também no tocante à fundamentação do ato administrativo, razão assiste ao Parquet em sua bem lançada promoção que ora se adota. Não parece ter o Decreto nº 4346 amparo para sua validade, porquanto foi editado após a superação do prazo previsto no art. 25 do ADCT, não se amoldando à norma insculpida no inc. LXI do art. 5º da Carta Política. A parte final do aludido dispositivo constitucional é clara ao determinar que a “transgressão militar” passível de prisão administrativa seja veiculado por lei. E lei stricto sensu.”

HC 2004.5101500048-8/7ª Vara Federal de Rio de Janeiro/RJ:

“Considerando o disposto no artigo 5, inciso LXI, da Constituição da República de 1988, que preceitua que as transgressões militares e os crimes militares devem vir definidos em lei, observando-se, dessa forma, o princípio da reserva legal, e que o Regulamento Disciplinar do Exército é o Decreto da Presidência da República n 4.346/2002, reconheço incidentalmente a inconstitucionalidade formal do mesmo, tal como exposto na inicial, e concedo liminarmente a ordem de habeas corpus preventivo.”

Frente aos constantes questionamentos apresentados contra o RDE, o Procurador-Geral da República Cláudio Fontelles ajuizou no dia 08 de novembro de 2004, a ADI 3340, pedindo ao STF a declaração de inconstitucionalidade do Decreto 4.346/02 e seu anexo, o Regulamento Disciplinar do Exército por ferir o art. 5º, inc. LXI da CF/88.

O Estado de Minas Gerais, atento a este problema, resolveu a situação antes mesmo que se gerasse uma crise de indisciplina e uma escalada de corrupção nos quartéis da PM editando o Código de Ética e Disciplina da PM/MG por meio da Lei 14.310/02.

Já no Estado do Rio de Janeiro, o Deputado Estadual Aurélio Marques do PL/RJ, apresentou no dia 25 de agosto de 2004, o Projeto de Lei 2004/1923, autorizando o Poder Executivo, a conceder indenizações por danos causados (material e moral), aos policiais militares que venham a ser punidos sem previsão em lei a penas restritivas de liberdade (prisão e/ou detenção) principalmente por transgressões disciplinares.   

Como se percebe, urge que a Corporação medite sobre o tema e busque uma saída justa e digna de uma Instituição legalista com 167 anos de existência, pois o que se tornaria inconcebível, não é dispositivo que regulamente uma prisão disciplinar, mas uma Corporação Militar sem um Regulamento Disciplinar Militar (uma vez declarada sua inconstitucionalidade – ou uma vez saturada por ações judiciais de nulidade).

Bibliografia:

[1] PAIXÃO, Ana Clara Victor da - REGULAMENTO DISCIPLINAR E RESERVA LEGAL (A inconstitucionalidade do Decreto Estadual n.º 4.717/96-Regulamento Disciplinar da Polícia Militar do Estado de Goiás - RDPM-GO em face do Princípio da Reserva Legal) -  Publicado no sites www.ujgoias.com e www.angelfire.com/vt/joilson

[2] FREYESLEBEN, Mario Luis Chila. A prisão provisória no CPPM, Belo Horizonte, MG, 1998.

[3] SILVA, José Afonso da - Curso de Direito Constitucional Positivo – São Paulo 1997.

[4] MEIRELLES, Hely Lopes - Direito Administrativo Brasileiro (São Paulo, 1986, p.138)

[5] REALE, Miguel - Lições Preliminares de Direito, São Paulo, 1980, p.163

[6] GOUVEIA, Joilson Fernandes de. A inconstitucionalidade do regulamento disciplinar da Policia Militar de Alagoas face aos princípios da reserva legal e da hierarquia das leis. Jus Navigandi, Teresina, ª5, n.48, dez.2002. Disponível em http//www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=1587

[7] ROSA, Paulo Tadeu Rodrigues. Extinção da prisão administrativa militar. O Neófito. Disponível em http://www.neofito.com.br.

_________________________. Regulamento Disciplinar e suas inconstitucionalidades. O Neófito. Disponível em http//www.neófito.com.br

_________________________. Processo administrativo militar. Espécies e aspectos constitucionais. Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 61, jan. 2003. Disponível em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3611>. Acesso em: 26 nov. 2004

PAGANELLA, Marco Aurélio. Estado Constitucional, segurança jurídica e controle de constitucionalidade. Jus Navigandi, Teresina, ª8, n.379, 21 jul 2004. Disponível em http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=5487.

ARRUDA, João Rodrigues. Os crimes propriamente militares e o princípio da reserva legal. Artigo da Promotoria de Justiça Militar do Estado do Rio de Janeiro.

ADI 3340 – Petição inicial do Procurador-Geral da República. Disponível em http//www.stf.gov.br

Site da Associação dos Praças do Exército Brasileiro: www.apeb.com.br

PL 20041923 disponível no site da Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro < http://www.alerj.rj.gov.br/ >

Lei 14.310/02 disponível no site da Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais < http://www.almg.gov.br/njmg/dirinjmg.asp >